Skip to main content

“土地財政”生態生變?土地出讓金更換征收機構,影響到底有多大?

2021-06-08 由【】發表於 财经

首要明確的是,本輪征管職責劃轉工作不改變財政部門的管理職權,對“土地財政”生態影響甚微。

日前,財政部發佈《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》(下稱“《通知》”),決定將四項政府非稅收入的征收機構改為稅務部門。由於國有土地使用權出讓收入(下稱“土地出讓金”)與地方財政以及地方土地交易市場緊密相關,本輪征管職責劃轉工作備受各界關註。

接受券商中國記者采訪的專傢認為,非稅收入征繳體制機制的不斷推進,將有利於提高征管效率,加強非稅收支管理的規范性。本輪征管職責劃轉工作不改變財政部門的管理職權和土地出讓金分成,因此對“土地財政”生態影響甚微。不過,隨著後續稅務總局深入參與征收工作,後續應繼續推進土地開發環節改革。

非稅收入征收職責劃轉工作再迎推進

《通知》提出,為貫徹落實黨中央、國務院關於政府非稅收入征管職責劃轉稅務部門的有關部署和要求,決定將四項政府非稅收入統一劃轉稅務部門征收。

社會保險費和非稅收入征管職責劃轉是近年來中國推進國稅地稅征管體制改革的重要內容。2015年10月,中央全面深化改革領導小組會議審議通過瞭《深化國稅、地稅征管體制改革方案》,提出要明確地稅部門對收費基金等的征管職責。2018年,中辦、國辦印發《國稅地稅征管體制改革方案》,要求將省級和省級以下國稅地稅機構合並,具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責,將各項社會保險費交由稅務部門統一征收。

目前,中國已實現省級和省級以下國稅地稅機構合二為一,社保費征收職責劃轉也順利完成,而非稅收入征管職責劃轉仍在穩步推進中。今年以來,財政部也曾發文決定將自然資源部門負責征收的土地閑置費、住房城鄉建設等部門負責征收的按行政事業性收費管理的城鎮垃圾處理費劃轉至稅務部門征收。

華夏新供給經濟學研究院院長賈康在接受證券時報·券商中國記者采訪時表示,本輪四項政府非稅收入劃歸稅務部門征收,將以降低政府行政成本提高公共部門的分配機制綜合績效,因為可以提高征收規范性,減少欠繳、拖延等過去收繳工作中彈性過大的狀況。

賈康進一步指出,政府非稅收入劃轉至稅務部門征收已有先例,如基本養老金等社保費的征收職責劃轉到稅務部門後,通過安置分流原社會保險經辦機構相關人員,從而基本消除管理部門相關固定費用,明顯降低瞭政府行政成本。稅務總局的依法執收權威性更強,約束力也更強,行政成本較為透明,本輪四項政府非稅收入劃轉到稅務部門後,相信也能實現減少欠繳遲繳,降低總體征收成本的效果。

征收機構轉變影響“土地財政”生態甚微

據財政部數據,2020年中國地方政府性基金預算本級收入89927.16億元。其中,國有土地使用權出讓收入84142.29億元。可以看出,國有土地使用權出讓收入是地方政府性基金收入的主要來源,關系到“土地財政”生態。因此,在《通知》發佈後,社交媒體上出現瞭如“土地財政退出歷史”等類似聲音,擔憂地方土地出讓收入分成與土地出讓工作受沖擊。

多位專傢一致認為,從《通知》提出四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策繼續按照現行規定執行,以及財政部公示的國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入征繳流程來看,本輪改革工作未涉及中央和地方政府收入分成以及土地出讓流程的調整。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進指出,稅務部門的“入場”,將我國土地出讓金的征收從“財政部門管理、自然資源部門負責征收”模式調整為“財政部門管理、稅務部門負責征收”模式。同時《通知》還要求央行、自然資源部門和住房監管部門等需要密切配合、做到信息溝通。可以看出,土地出讓金的進出最終還是由財政部門把控。唯一變化的就是在征收實務工作中,稅務部門即各地稅務局承擔瞭相關的工作。

賈康認為,所謂“土地出讓金退出歷史”的論調無疑是過度解讀。土地出讓金是土地使用權的經濟表現,市場經濟中國有土地的使用權也要形成對價。土地出讓金作為國有土地使用權的經濟權益表現,是不可能退出歷史舞臺的。如果土地出讓金僅改變征收部門,而未調整資金去向,應認為基本上隻存在正面影響,也就是通過征管更加規范的稅務部門開展征收工作,能有效避免資金欠繳、拖延現象。

南開大學經濟學院財政學系教授郭玉清告訴證券時報·券商中國記者,隨著土地出讓金劃轉稅務部門征收,將有利於中央統籌掌握地方土地收入的體量、支出等信息,對全國各地區土地出讓收入進行統籌管理,遏制地方政府推高房價獲取土地批租收益的自利動機。但由於政策尚未改變中央和地方政府的收入分成,其對土地出讓工作的影響短期還比較小。

應繼續推進土地開發環節改革

值得註意的是,《通知》還明確,征管劃轉工作將先試點後推開。自2021年7月1日起,選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、雲南省(自治區、直轄市、計劃單列市)以省(區、市)為單位開展征管職責劃轉試點,探索完善征繳流程、職責分工等,為全面推開劃轉工作積累經驗。自2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。

郭玉清指出,本輪劃轉工作可以看到,政策試點包括東、中、西全部三大區域的試點省市。而中央明確政策擴容期隻有半年時間,這麼短的窗口期需要在三大區域全部展開試點,說明中央致力於快速推進征管劃轉工作,而非逐步從東到西漸進鋪開試點。

賈康告訴記者,伴隨著本輪國有土地使用權出讓收入的征收職責劃轉,後續財政等管理部門是否會調整土地出讓金使用的相關規則,比如中央財政是否會對資金加強集中管理等,還需後續關註有關部門的政策動向。

稅務總局黨委書記、局長王軍也曾提出,構建起社會保險費和非稅收入征繳體制機制,將有利於為提高社會保險費統籌層次奠定良好基礎,有利於為研究推進適時完善繳費比率和推進非稅收入法治化進程奠定良好基礎。

在賈康看來,在土地出讓金的征收部門劃轉後,可以繼續討論是否能在土地開發後形成的不動產(包括住房)持有環節征稅。地方政府如果每年能夠相對穩定地獲得財產稅,稅基又會每隔一段時間重新評估,這樣的機制將會促使其有更多動力去優化本地投資環境和公共服務,因為這樣做就等於是地方政府做瞭自身的財源建設。土地開發形成的不動產(包括住房)持有環節的稅收,也會使土地開發前面批租環節形成的使用權價位有所約束,地方政府於土地開發環節也不會那麼偏激地一味傾向於抬地價而造成所謂“土地財政”短期行為,其職能合理化也就和地方財源建設的動力以及相關約束機制內洽瞭。