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“土地出讓金”劃轉稅務征收:隻是非稅收入改革部分,尚與“土地財政”無關

2021-06-09 由【】發表於 房产

(小塵4x/圖)

2021年6月4日,財政部發佈通知,將四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收。自2021年7月1日起,選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、雲南省(自治區、直轄市、計劃單列市)以省(區、市)為單位開展征管職責劃轉試點。

在四項政府非稅收入中,最引人關註的是國有土地使用權出讓收入。

國有土地使用權出讓收入,通俗理解為“土地出讓金”,即地方政府出讓土地獲得的全部價款,包含征地拆遷補償費用、土地前期開發費用和土地出讓收益。此前,土地出讓金的征管模式為財政管理,自然資源部門征收。

自2007年1月1日起,土地出讓收入被要求納入地方基金預算管理,收入全部繳入地方國庫,支出需通過地方基金預算從土地收入中進行安排,實行“收支兩條線”。土地出讓收入成地方政府非稅收入的重要組成部分。

土地出讓金征收方式劃轉稅務征收,究竟改變瞭什麼?

浙江財經大學財政稅務學院副教授高琳對南方周末記者表示,土地出讓金征管方式轉變隻是非稅收入改革的一部分,與房地產市場和土地並無直接聯系。“部分市場人士可能過度解讀瞭。”

延續非稅收入改革

在此次土地出讓金征管模式調整之前,非稅收入征管體制就已經有過多次改革實踐。

非稅收入收繳從2002年就已經開始改革試點。2008年3月,中共中央印發瞭《深化黨和國傢機構改革方案》,方案中已明確提到改革國稅地稅征管體制,新的稅務局將承擔稅收、非稅收入等各項征管職能。

2016年,中央出臺的《政府非稅收入管理辦法》,基本上形成瞭央地非稅收入管理體制。2017年,財政部發佈《關於加快推進地方政府非稅收入收繳電子化管理工作的通知》。在國稅、地稅合並後,2019年起,稅務部門開始接收社會保險費和確定非稅收入征管職責。

除瞭社會保險費外,2021年還有其他非稅收入項目的征收權陸續轉移到稅務部門,如水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權出讓收入、防空地下室易地建設費,但相關的征收范圍、征收對象、征收標準等政策仍按現行規定執行。

在房地產領域,2021年5月已有部分費用納入改革。國傢稅務總局等五部門發佈公告稱,自2021年7月1日起,自然資源部門負責征收的土地閑置費、住房和城鄉建設等部門負責征收的按行政事業性收費管理的城鎮垃圾處理費劃轉至稅務部門征收。

中國人民大學財政金融學院教授朱青曾接受媒體采訪稱,很多非稅收入由部門自收、自支,這不符合公共資金多部門共管、相互監督的原則,非稅收入應盡可能地實行“稅務收、財政管、部門支、審計查”的多部門共管模式。

朱青認為,稅務部門征收非稅收入優勢在於,一是具備專業的征收團隊;二是征收手段先進,提升非稅收入征管效率;三是征稅部門更加瞭解具體繳費單位數據情況。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進撰文稱,改革後的土地出讓金征管模式隻是將征繳部門由自然資源部改為稅務部門,土地出讓金進出仍由財政部門把控,土地出讓金流動通道暢通、使用方式未改變,不影響既有“土地財政”生態。

“土地出讓收入仍是地方收入”

土地出讓金是地方政府財政收入的基石。財政部數據顯示,2020年,中國土地使用權出讓收入達8.4萬億元,占全部財政收入的23.8%。

勾股大數據發佈中國44個主要城市土地依賴程度排行榜,中國土地高依賴程度的城市有20個,中依賴程度有19個。其中高土地依賴城市的土地出讓收入高出一般公共預算收入一倍。

根據申萬宏源宏觀研究團隊的數據,2019年,政府性基金收入中的國有土地使用權出讓收入接近85.8%,到2020年上半年,這個比例已經達到89.3%。結合2020年下半年地產銷售情況,國有土地使用權出讓收入全年預計增長11.6%。

高琳對南方周末記者表示,調整征管部門不改變土地出讓收入歸屬地方政府的性質。同樣,征管部門改變也不會涉及土地出讓金收入央地分配格局調整。“土地出讓收入仍是地方收入。”

但多名受訪專傢肯定瞭土地出讓金征管方式轉變的作用。高琳認為,土地出讓金征管方式轉變能夠更好利用稅務系統的征管優勢,發揮規模效益、提高征收效率、降低征管成本,確保土地出讓收入及時入庫。

河北金融學院講師臧建文對南方周末記者表示,稅務部門征管非稅收入,也能更好規范地方政府收支行為。

嚴躍進在文章中分析,此前土地市場復雜性和土地出讓金征收不透明,也存在一些貓膩,諸如土地出讓金減免或挪用情況,這一現象本質是由於各地自然資源部門既參與供地,又收取資金,容易引發資金監管問題。

以減免情況為例,此前一些地方政府為瞭加大招商引資力度,以各種名義減免土地出讓收入,出現“零地價”“返低價”“補貼低價”等方式,甚至會出現違規賣地和收取土地出讓金的行為,導致土地出讓金規模和流向不清晰。

土地出讓金征管模式轉變後,土地交易將由自然資源部門提交具體情況,稅務部門進行交易審查和督促房企繳納土地出讓金,房企在拿到繳費憑證後方可開展後續工作,內部可操作的空間減少,征收過程透明公開,且不存在拖欠土地出讓金的可能。

未來的變局

土地出讓金征管方式調整,一度引發房地產市場對於後續影響的擔憂。

一些受訪專傢認為,盡管當前文件寫明將“照舊”,但征收方式調整未來有可能影響地方政府既有的“土地政策”和轄區內房地產市場。

一位就職於地方城投公司的人士向南方周末記者分析,從長期來看,一些政府賴以為生的“土地財政”不具備可持續性。

上述人士介紹,在轉變征管模式之前,土地出讓金收入除去計提部分,剩下的進入地方財政,用於城市建設等領域。計提部分一般隻占到總數的15%-25%,用於水利建設、基礎教育等方面,中央很難參與分享。轉變征管模式之後,土地出讓金進入稅務渠道,央地兩級的分成模式具備變化的可能性。

“這也能倒逼高度依賴土地財政的地方政府,尋求新的出路,回歸實體經濟,做大產業投資,壯大地方真正的稅收財力。”上述人士說。

對於地方城投平臺而言,短期內,土地出讓金征管方式轉變對其影響不大。

上述人士以“裝地”為例向南方周末記者介紹,過往平臺公司拿地的土地出讓金進入地方財政,之後地方財政會以其他方式將這筆金額返回給平臺公司。目前隻是征管方式改變,並非地方財力變化。隻要是資金能夠回到地方財政,自然也能夠回到平臺公司。

然而,城投公司較為核心的板塊為房地產項目。長期來看,一旦中央與地方共享的比例提高,加上“房住不炒”改革方向,房地產市場投資、投機的水分自然擠出,房地產行業的利潤率將會回歸到合理區間。對房地產市場的影響,會間接影響地方城投公司。

南方周末記者 周小鈴